流域综合治理项目实现资金平衡的若干思虑
作者：郝国清 徐亮
流域综合治理项主张投资建设内容 ，通常凭据河道生态环境系统特点及其两全；さ男枰范 ，蕴含水源地；ぁ⒑勇氛巍⒔谒⑿隆⒎阑ち趾托扪纸ㄉ璧 ，各类子项目相互影响、相互依存。同时 ，流域综合治理牵扯的表部成分较多 ，事关沿线地域农业出产、河山空间的利用与整治开发、城镇沿河生态环境；ぁ⒀叵咚胺篮槭乱档染蒙缁岱⒄谷舾芍副暧牍ぷ ，牵一发起全身。作为一种公共产品与服务 ，流域综合治理项目可能有效提升沿线区域社会经济发展环境 ，赋能流域沿线地域可持续发展 ，但项目自身却不足直接管益（“现金流入”） ，根基上不具佑装自我造血”能力。由上可见 ，流域综合治理项目拥有很强的系统性和公共产品属性 ，其自身资金平衡能力的不足与凸起的“表部性”特点存在显著的矛盾。
近年来 ，为买通流域治理项目财政平衡缺口与经济效应剩余的天堑 ，解决流域治理资金平衡难题 ，我国各级当局陆续起头索求流域生态赔偿机造 ，即由流域治理正表部性的直接或间接受益者 ，向其贡献者执行赔偿 ，旨在成立流域内“成本共担、效益共享、合作共治”的长效机造。流域生态赔偿机造的索求大局 ，重要蕴含央地当拘匿的“纵向赔偿”和流域高低游间的“横向赔偿”等。其中 ，以中央当局转移支付（投资补助）为典型大局的纵向赔偿较为常见 ，但问题是纵向赔偿往往只解决部门投资资金起源 ，对项目后续偿债和持续运营少有两全；部门地域已尝试索求流域内省域间、省内市域间横向赔偿机造 ，如下游对上游基于水质水量的生态水费支付机造 ，以及地域间身分、产业的支持等大局 ，但比力成熟、不变执行的机造还比力少。
在生态赔偿机造部门缺位的情景下 ，提升流域综合治理项目自身“造血能力”被以为是另一类可索求的蹊径 ，然而在实际中也面对着沉大挑战：
一是流域治理主体不能充分适应“自我造血”的必要。当前 ，我国河道流域治理主体的最重要大局是处所当局出资设立的服务于本地项主张水务投资类企业 ，“分段治理”、“自扫门前雪”的特点显著 ，而专门针对某条跨地域河道流域整体治理设立主体的模式并不常见。省级“水投公司”通常必要两全省域内各类沉要水利工程建设 ，市级”水投集团”则往往以城市水务项目投资运营作为越发重要的职责。上述主体发展河道治理项目投资的本钱金重要起源于财政性资金 ，债务融资则因偿债资金仍需当驹焯排而在大局上并不切合现行当局债务治理的政策要求。此表 ，作为当局设立的专业投融资平台企业 ，上述主体参加有关产业项目投资的能力有限或被限度 ，难以通过资金堆集作为流域治理项目资金平衡的自我实现蹊径。
二是流域治理成本的表部门摊蹊径不畅达。将流域综合治理项目与有关产业项目进行整合包装 ，实现“肥瘦搭配” ，用产业项目收益来分摊流域治理成本 ，也是一类常见的思路。这一思路在实际中往往因机械性操作而不足可行性：一种做法是在项目层面上进行整合 ，将生态治理与实业经营“打包” ，但问题在于项目包装难度较大（需治理内容与产业经营具备必要的有关性） ，市场化主体的能动性也有限 ，一些本可获得的“纵向赔偿”（如投资补助）的项目甚至可能因“打包施杏装而失去获得赔偿的资格。另一种思考是通过从受益于流域治理生态优化效应的区域内的项目收益入彀提基金或特殊规费的大局 ，用于赔偿流域治理项目 ，客观上达到成本分摊的成效 ，但这种操作必要处所特殊的立法或造度铺排 ，受惠区域的界定、计提资金的监督执行与资金流转治理等环节 ，操作挑战巨大。
三是关联性产业项目“反哺效应”不显著且迟滞。如流域治理投资运营主体可能突破传统思想 ，参加投资一些与流域生态有关联的产业项目 ，典型的如农业、林业、文旅、水务等行业领域 ，试图通过后者的投资收益“反哺”治理项目 ，在这种情况下审视有关产业 ，不难发显熹成效仍不显著 ，资源项目普遍拥有投资回收期长、运营专业水平要求高、盈利能力不及 ，难以在短期内实时反哺流域综合治理项目。
近年来 ，在流域治理实际领域 ，各地当拘陌有关主管部门为应对上述挑战进行了宽泛索求 ，其中永定河道域综合治理的若干做法较为引人关注。由沿线四。ê毕绞校┑本纸岷铣鲎什⒁胱ㄒ瞪缁岜厩绞跬蹲史缴枇⒌挠蓝ê拥烙蛲蹲视邢薰 ，作为流域综合治理与生态建复的投融资与建设运营主体 ，利用中央财政投资补助资金和处所当局股东出资作为本钱金 ，撬动政策性、开发性金融资源落实流域治理工作 ，同时依附区域生态环境改善带来的资源增值收益、经营性产业投资运营收益、四省市以当局采办服务等方式提供的补助等 ，形成综合现金流 ，全面提升融资能力 ，解决治理项目资金平衡问题。
针对上述流域综合治理项目投资回收及“造血机造”的困境 ，结合永定河道域治理案例 ，以下尝试提出从主体设立、平衡蹊径、项目经营与政企关系等方面 ，提出几点思虑与建议。
一是治理主体层面索求设立混合所有造的跨地域两全治理企业法人模式。为确保流域内各地当局形成合力实现两全治理效应 ，并在肯定水平上调动各地当局积极性 ，躲避传统主体在投融资运作和业务领域的局限性 ，阐扬市场主体参加产业运作的专业能力 ，可索求由流域沿线当局（指定出资代表）与有关社会本钱合伙设立流域治理企业法人主体。当局出资方面 ，可凭据各省/市治理工作及对应投资体量设定出资比例；社会本钱则既可引入具备壮大施工能力和资金实力的构筑类央企 ，也可引入在环境治理运营方面专业性较强的民营本钱 ，还可通过股权投资基金大局引入在某些领域的专业本钱。上述主体设立思路 ，与国度混合所有造鼎新方向吻合 ，可能承接国度专项投资补助政策 ，各地当局股东通过公司治理决策机造 ，可深刻协调区域发展指标差距所可能导致的流域治理内容、方式的分歧诉求；所引入的社会本钱可带来先进的技术能力和治理经验 ，实现项目高质量运营 ，更沉要的是可能带来提高造血能力所需的初始本钱金。
二是建构钻营资金平衡的合理的市场化机造。如上所述 ，机械地“项目打包”或要求表部项目收益提留反哺流域治理的方式 ，执行难度较大。流域综合治理项目较为合理的资金平衡机造 ，应是以混合所有造企业为主体 ，利用自有资金并撬动其他实业及金融本钱 ，通过投资与流域治理内容有关联的优质资源项目 ，基于市场化运作获得投资收益 ，以资源项目子公司向执行主体的股利分配、向其他社会本钱溢价让渡资源项目股权、通过资源项目到期算帐实现投资回收及收益等大局“反哺”流域综合治理项目。其首先是流域综合治理项目“表生资源”的“资产化”的过程 ，而后是“资产收益”内化为执行主体现金流并最终形成堆集的“本钱化”过程。上述机造的指标 ，是最大限度地实现治理项目从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡 ，其过程不仅有利于创新治理项目自身的融资模式和信誉系统 ，有助于造就治理主体的专业能力 ，并实现财政上的可持续堆集。
三是做好项主张挖掘、经营与包装。如上所述 ，流域治理的关联性产业投资收益能力有限 ，这里的关键问题在于优质产业资源的挖掘。由于流域所涉及各地当局均在治理主体股东领域内 ，资源盘整时就具备突破地域限度的前提 ，挖掘出沿河路、跨地域的项目资源 ，这类项目与河道生态环境结合缜密 ，如能注入文旅、活动休闲等元素 ，拥有肯定开发价值和盈利潜力。治理主体可充分利用专业社会本钱对优质资源的鉴别能力 ，引入更多市场化资源包装“文旅+休闲农业”、“农林结合”、“文旅+适度物业开发”等复合型项目 ，使正本单独运作不足收益能力的项目通过业态整合形成“1+1>2”、“1+1+1>3”的成效。总之 ，跨地域的治理主体和市场化运作 ，为抓住优质项目资源 ，提高投资收益的反哺能力 ，奠定了坚实基础。
四是建构清澈的政企合作关系。流域治理主体固然融入了有关各处所当局股东 ，但在治理项目和产业项目层面 ，仍需与项目地点地当局建构清澈的权势使命关系 ，通过必要的法式和司法合同 ，明确当局针对治理项目发展采办服务及执行补助的责任（通常需基于必要的绩效查核） ，也明确当局对于特定资源项主张开发授权、支持/优惠政策、配套措施等。对于合适采取当局和社会本钱合作（PPP）模式的治理项目或产业项目 ，可由治理主体或治理主体与其他市场主体结合作为“社会本钱方”在PPP框架下发展投资、建设、运营 ，通过使用者付费或可行性缺口补助等回报机造实现投资回收。需把稳的是 ，采取PPP模式的流域治理项目 ，其资金平衡指标可在项目全性命周期内得以实现 ，无需另行思考“反哺”问题。
综上所述 ，流域治理项目是比力复杂的系统工程 ，充分调动当局和市场两方积极性和各自由资源调动、专业能力等方面的优势 ，采取市场化运作机造 ，以合适的主体买通治理项目与优质产业项主张现金流 ，有助于应对项目总体资金平衡的挑战 ，添补阶段性的造度缺失。
原文登载于《中国投资》2020年2月刊
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